CONFERENZA PERMANENTE STATO REGIONI 1999

PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI

MINISTERO DELLA SANITA’

Conferenza Permanente Stato Regioni

Commissione Nazionale Amianto

1 – 5 marzo 1999

Documento programmatico conclusivo

Questo documento è stato elaborato a cura del Sottosegretario di Stato al Ministero della Sanità Senatrice Monica Bettoni Brandani, Presidente della Commissione Nazionale Amianto e delegata a presiedere la I° Conferenza Nazionale sull’Amianto per la Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Premessa

La Conferenza Nazionale sull’Amianto e suoi sostituti, svoltasi a Roma dal 1 al 5 marzo 1999 su iniziativa della Presidenza del Consiglio dei Ministri e del Ministero della Sanità, in collaborazione con la Conferenza Permanente Stato Regioni e con la Commissione Nazionale Amianto, ha rappresentato un atteso adempimento della norma di cui all’art. 7 della legge 257/92, il cui ritardo è stato colmato dall’attuale Governo.

Il grande interesse sollevato dai lavori della Conferenza, l’elevato numero di adesioni (oltre 1.300 iscritti), gli interventi qualificati registratisi costituiscono elementi di soddisfazione, stimolo e contributo costruttivo alle iniziative governative che dovranno seguire.

Il presente documento intende riproporre i nodi critici e le indicazioni emerse dai cinque giorni di dibattito, sintetizzare le proposte scaturite dalle sessioni tematiche, illustrare le conclusioni tratte dai referenti politici della Conferenza, al fine di una loro rappresentazione in Consiglio dei Ministri, quali impegni da tradurre in decisioni operative e iniziative politiche a breve e lunga scadenza.

Conclusioni

L’applicazione della legge sull’amianto, discussa nell’ambito della Conferenza nazionale, costituisce il paradigma di una politica di tutela sanitaria ed ambientale che assume oggi valore strategico per il rilancio dello sviluppo in senso competitivo ed ecosostenibile. La verifica dell’attuazione nel nostro Paese della Legge sull’amianto assume inoltre una particolare importanza nel momento che a livello europeo si definisce una tendenza che dovrà essere portata a compimento attraverso il bando di tale sostanza entro il 2005.

Gli elementi di critica più accentuati, riscontrati nell’ambito della Conferenza, e afferenti in larga parte al reperimento e alla canalizzazione delle risorse per un’efficace implementazione della legge, vanno inquadrati in uno scenario più ampio che tenga conto dell’importanza e dei relativi costi di un modello economico ecosostenibile.

Scegliere di corrispondere a tali attese, attingendo alla costruzione di un patto sociale per la salute contenuto nel nuovo Piano Sanitario Nazionale, è stata la scommessa politica dell’esecutivo attualmente in carica che ha, per primo, realizzato la Conferenza nazionale, già prevista dalla legge 257/92, ma finora mai svolta. Questo patto si propone appunto l’obiettivo prioritario del miglioramento delle condizioni ambientali che, soprattutto nel caso dell’amianto non riguardano solo l’ambito lavorativo ma, più in genere, le condizioni di vita delle popolazioni coinvolte pesantemente dagli effetti nocivi provocati dall’uso massiccio e indiscriminato di questa sostanza, negli anni precedenti al varo della legge.

E’ proprio lo spostamento del problema verso l’ambiente di vita, testimoniato dalle proiezioni epidemiologiche uno dei nodi critici che si pongono nell’immediato futuro.

Un primo bilancio sulle ricadute della legge mostra inoltre un ritardo notevole nell’esecuzione dei censimenti e dei piani di bonifica, connesso certamente alla limitatezza dei finanziamenti, soprattutto se considerata a fronte del rilevante aumento delle patologie amianto correlate; limitatezza che potrebbe risultare esiziale per la realizzazione degli obiettivi già citati.

Occorre perciò individuare adeguati meccanismi di finanziamento da destinare alle priorità di intervento fissate dalle regioni e all’attuazione dei piani, come già richiesto in Commissione Nazionale Amianto dal Coordinamento interregionale delle regioni.

Le risorse vanno pianificate su base pluriennale, in un’ottica di cofinanziamento europeo, anche attraverso la programmazione sia delle risorse nazionali che dei Fondi strutturali europei in ambito Cipe.

Occorre operare per il recupero dei finanziamenti (16 Miliardi) previsti dalla Legge 257/92, andati in perenzione, ripartendoli tra le regioni secondo i criteri già utilizzati per la erogazione degli otto precedenti. Tali finanziamenti finalizzati alla realizzazione dei piani sull’amianto possono essere utilizzati, oltre che a sostenere le azioni di censimento, di formazione, di informazione e di comunicazione del rischio a livello regionale, anche per promuovere una azione di sensibilizzazione nazionale sull’argomento e, nello specifico, sui piani. Occorre prevedere finanziamenti finalizzati ai piani di bonifica ed in particolare quelli per il sostegno alle Pubbliche Amministrazioni che sono interessate a consistenti e onerosi interventi, destinando a ciò quote specifiche. La ripartizione dovrà tenere conto delle singole situazioni regionali secondo i dati emersi dai censimenti condotti e, quindi, anche dell’incidenza delle situazioni a rischio nelle singole regioni.

Occorre in primo luogo, dove necessario, completare i piani regionali di bonifica; indi, passare alla fase gestionale delle bonifiche, attraverso dei piani di intervento che prevedano al loro interno scale di priorità, valutazioni costi-benefici e tempi di attuazione. In merito a ciò si ritiene che utili indicazioni e direttive possano emergere a livello nazionale da un’azione concordata tra Governo e Regioni che dovrà riguardare soprattutto i criteri da utilizzarsi per definire le azioni concrete da realizzare a livello regionale/locale. A questo scopo potrebbero essere creati centri specializzati con funzioni di riferimento per le fasi operative delle indagini preliminari, dei campionamenti, delle operazioni analitiche, oltre che per la valutazione di efficacia delle attività di bonifica. A questo proposito non è rinviabile la costituzione di un Albo nazionale degli smaltitori e bonificatori autorizzati.

Occorre favorire la predisposizione di meccanismi di incentivazione fiscale (con procedure semplificate di attivazione) e strumenti di agevolazione che favoriscano le bonifiche necessarie per aziende o privati che vogliano agire per la messa in sicurezza dei cicli di lavorazione degli impianti e delle strutture industriali e/o civili dal rischio amianto. In particolare, tali incentivi unitamente a procedure tecniche ed adempimenti amministrativi semplificati, ma non meno tutelanti i lavoratori ed i cittadini, risultano necessari per agevolare le bonifiche e lo smaltimento di piccoli manufatti contenenti amianto.

Occorre definire a livello parlamentare una revisione dei benefici previsti dall’attuale normativa e superare la configurazione dell’attuale meccanismo sul divieto di cumulo e l’insufficienza di quello assicurativo alla base della verificata sottostima dei riconoscimenti, tenendo conto della impraticabilità spesso verificata, di addivenire ad un accertamento della passata responsabilità civile delle aziende (va infatti ricordata la generale tendenza delle aziende nel passato a dare una copertura assicurativa figurativa e non nominativa) e, quindi, nel complesso, della presente difficoltà di dare conto di quelle situazioni di esposizione che hanno generato e genereranno nel prossimo futuro gravi patologie ad esito cronico ed altamente invalidante.

La fissazione di giusti criteri per circoscrivere l’insieme degli ex esposti o esposti potrà giovarsi di quegli strumenti conoscitivi e di controllo già indicati a livello di proposte tematiche (modello di identificazione delle attività di esposizione e di individuazione degli esposti in base ad uno studio di impatto ancora mai realizzato; eventuale costituzione presso l’INAIL di un archivio dei cicli produttivi pericolosi; eventuale affidamento dei riconoscimenti di patologie professionali ai Servizi per la Prevenzione e Sicurezza del lavoro delle A.S.L., già istituzionalmente preposti alle competenze preventive in materia, per evitare l’attuale discussa incompatibilità di funzioni dell’Ente INAIL che realizza attualmente allo stesso tempo riconoscimenti e risarcimenti); una volta stabiliti questi criteri si potrà attivare eventualmente per il pregresso, un fondo globale di solidarietà cui potrebbero afferire risorse degli istituti assicurativi, fin qui immobilizzate, e quote di partecipazione imprenditoriale.

La propensione maggioritaria, manifestatasi durante la Conferenza nazionale, volta ad evitare e non privilegiare risposte puramente riparatorie o risarcitorie, non può far dimenticare quanti hanno già pagato un prezzo altissimo e quindi la necessità di riassorbire l’elevato contenzioso esistente. Tuttavia, la risposta dello Stato non può essere solo monetaria ma va espressa soprattutto in termini di prevenzione, erogazione di servizi e di prestazioni sanitarie per il miglioramento della qualità della vita.

Per ciò che riguarda la responsabilità aziendale, questa può essere correttamente riferita all’adozione o meno delle migliori tecnologie di prevenzione conosciute e alla fattibilità tecnologica (articolo 2087 codice civile), con definizioni in grado di restringere ogni discriminazione interpretativa.

Sarà necessario infine estendere la tutela prevista dalla normativa per i lavoratori esposti ad amianto anche a quelli che ne sono esclusi (ad es. servizi marittimi aerei, delle forze armate, della pubblica sicurezza e della protezione civile).

Occorre arrivare alla ricomposizione delle competenze e all’armonizzazione degli interventi tramite la stretta collaborazione e il coordinamento tra i diversi livelli istituzionali, affidandone il ruolo di riferimento centrale al Ministero della Sanità, trattandosi di attività di prevenzione primaria che ha al centro la tutela della salute pubblica.

A tale proposito, occorre richiamare la necessità di una azione di coordinamento permanente tra lo Stato e le Regioni per la promozione e la realizzazione delle azioni di completamento dei censimenti e delle bonifiche: è stato proposto l’insediamento di un gruppo di lavoro permanente che si riunisca periodicamente e abbia compiti di promozione e verifica delle azioni intraprese.

La normativa sull’amianto è parte di quella complessiva relativa alle questioni sanitarie/ambientali. La legislazione sull’amianto può d’altronde rappresentare un modello d’intervento preventivo a strategia integrale per grandi rischi industriali, se si decide di unificarne e renderne coesi presupposti e conseguenze. Tale raccordo può essere meglio evidenziato, nell’ambito del percorso legislativo, dal Decreto di attuazione della delega per la razionalizzazione del SSN, nella parte che specificatamente riguarda il riordino de Dipartimenti di Prevenzione e quindi dei Servizi al loro interno, da raccordarsi con i Dipartimenti delle ARPA, previsti dalla Legge 61/94.

Occorre rilanciare e finalizzare la ricerca scientifica nella direzione di una ricerca biologico-clinica per la prevenzione ed il trattamento delle patologie amianto correlate e di una ricerca sui materiali sostitutivi, sviluppando adeguate forme di incentivazione per tali ricerche anche a livello industriale, dirette contemporaneamente anche all’abbattimento dei costi di smaltimento dei rifiuti di amianto e dei materiali che lo contengono.

Occorre dare impulso al completamento dei censimenti di cui sopra e di altri censimenti specifici, come strumento indispensabile per la misurazione del rischio ambientale e del rischio sanitario. Ad esempio, è stata sottolineata nell’ambito della Conferenza nazionale l’assenza di un monitoraggio sul quantitativo di materiali contenenti amianto finora rimosso a livello nazionale; l’assenza del censimento delle aziende o dei siti a rischio “amianto” cui è possibile una riconversione; la mancata realizzazione del registro dei mesoteliomi e del registro degli esposti ad amianto.

I suddetti adempimenti potranno essere utili alla realizzazione della sorveglianza sanitaria e/o epidemiologica sui lavoratori e sulla popolazione esposta, oltreché alla individuazione di centri specializzati e clinico-scientifici di riferimento per le patologie amianto correlate, attenti sia allo sviluppo di nuovi protocolli diagnostici e terapeutici che alla umanizzazione e alla efficacia dell’assistenza, anche domiciliare.

Va infine previsto il coinvolgimento degli organi tecnico-scientifici del SSN, ISS e ISPESL e della Commissione Consultiva Tossicologica Nazionale per valutare l’eventuale tossicità e cancerogenicità dei materiali sostitutivi; va inoltre realizzato il superamento dell’insufficiente metodo della autocertificazione, attualmente unica garanzia ai fini dell’omologazione e dell’immissione sul mercato di nuovi materiali sostitutivi, ma comunque non applicabile a materie in cui la responsabilità sociale travalica gli ambiti e le risorse dei soggetti produttori. L’Italia deve inoltre sollecitare la discussione sui materiali sostitutivi dell’amianto in sede europea.

Particolare attenzione va inoltre posta agli aspetti relativi allo smaltimento e al trattamento dei rifiuti dell’amianto, considerando i vantaggi e gli svantaggi delle due possibili opzioni: quella relativa al trattamento, messa in sicurezza e inertizzazione di tali rifiuti, che soffre tuttora dei limiti di impianti sostanzialmente sperimentali, non adeguatamente valutati sotto il profilo dei costi di gestione; e quella relativa alla rimozione e al relativo smaltimento in discarica, che sconta sia l’inadeguatezza quali–quantitativa dei siti che la necessità di un adeguamento a quanto previsto dal d.leg.vo Ronchi.

Occorre poi dare conto della discussione che nella Conferenza nazionale ha portato ad affermare come la repressione giudiziaria in questo campo, e in generale nei campi legati alla prevenzione, non determini automaticamente il ripristino del diritto violato o il superamento degli illeciti contro la salute.

Tuttavia, come avvenuto in esperienze positive consolidate, quali quella rappresentata dalla vicenda della decoibentazione delle carrozze ferroviarie, la collaborazione dei giudici con i tecnici dei servizi di prevenzione ha avviato in molti casi percorsi positivi e nuove condizioni di sicurezza. L’intervento sul piano giudiziario e penale deve essere visto come atto estremo di tutela da perseguire soltanto dopo il fallimento di azioni di prevenzione e controllo, previsti peraltro dalla normativa vigente; in questo senso risulta essenziale il ruolo del sindacato per iniziative volte alla tutela dei lavoratori.

Infine, la Conferenza Nazionale ha posto l’accento sul ruolo di stretta collaborazione tra vari soggetti istituzionali e sociali, quali gli Enti Locali, le Organizzazioni Sindacali dei lavoratori, le organizzazioni di interesse, i movimenti e le associazioni dei cittadini; tali presenze dovranno quindi trovare spazio adeguato all’interno degli organismi previsti ai vari livelli istituzionali.

01.05 – 03 -1999 conferenza naz amianto (2)